Αφιέρωμα: Δείκτης Ποιότητας Νομοθέτησης

Μια από τις πιο σημαντικές ερευνητικές πρωτοβουλίες των τελευταίων μηνών είναι αναμφίβολα η δημοσίευση από το ΚΕΦίΜ του νεοσύστατου Δείκτη Ποιότητας Νομοθέτησης, ο οποίος ποσοτικοποιεί την ποιότητα των νόμων που ψηφίστηκαν στο ελληνικό κοινοβούλιο το 2018, για αρχή, συλλέγοντας δεδομένα για πάνω από 50 μεταβλητές, και ελέγχοντας αν τηρείται το νομικό πλαίσιο και οι διεθνείς πρακτικές καλής νομοθέτησης στη χώρα μας.

Θα σας εκπλήξει άραγε η κεντρική διαπίστωση ότι κανένας νόμος του 2018 δεν τηρούσε όλες τις προϋποθέσεις καλής νομοθέτησης; Ότι στη συντριπτική πλειονότητα των νόμων περιλαμβάνονταν άσχετες και εκπρόθεσμες τροπολογίες; Ότι το 25% των νόμων του 2018 ακολούθησε την επείγουσα ή κατεπείγουσα διαδικασία ή ότι μόνο για το 54% των νόμων του 2018 προηγήθηκε δημόσια διαβούλευση πριν κατατεθεί στη Βουλή;

Τα συμπεράσματα είναι απογοητευτικά, όμως τα δεδομένα τα οποία παρέχει ο Δείκτης, ο οποίος αξιολογεί από τα δικαιοπολιτικά χαρακτηριστικά ενός νόμου, μέχρι την προκοινοβουλευτική/νομοπαρασκευαστική διαδικασία, την κοινοβουλευτική διαδικασία και τέλος την εφαρμογή του, μπορούν να εμπλουτίσουν τον δημόσιο διάλογο, λειτουργώντας ως οδηγός για την καλύτερη νομοθέτηση κατά τα επόμενα χρόνια. Στην τοποθέτησή του κατά την έναρξη της παρουσίασης, ο Πρόεδρος του ΚΕΦίΜ Αλέξανδρος Σκούρας τόνισε: “Σκοπός μας είναι να καταγράψουμε παθογένειες της νομοθέτησης στην Ελλάδα με ένα καινοτόμο ερευνητικό προϊόν, το οποίο μπορεί να αναβαθμίσει την ποιότητα της νομοθέτησης στην Ελλάδα. Ως ανεξάρτητος και μη κομματικός οργανισμός, ευελπιστούμε πως όλες οι πολιτικές δυνάμεις της χώρας, με αφορμή τα ευρήματα του Δείκτη θα σκύψουν πάνω από τα προβλήματα της πολυνομίας και της κακονομίας, προκειμένου οι Έλληνες πολίτες να ζουν και να δρουν σε ένα θεσμικό περιβάλλον αντάξιο της Ελλάδας του 21ου αιώνα”.

Δεν χωράει πολιτική αντιπαράθεση επ’ αυτού: ως πολίτες αυτής της χώρας έχουμε πολλά να κερδίσουμε από την βελτίωση της ποιότητας νομοθέτησης στην Ελλάδα. Όπως άλλωστε ανέφερε και η Επιστημονική Συνεργάτιδα του ΚΕΦίΜ Έφη Στεφοπούλου στην εκδήλωση για την παρουσίασή του: “η ποιότητα των νόμων είναι το λειτουργικό σύστημα της δημοκρατίας”. Να συμπληρώσω ότι και η προσήλωση των κυβερνήσεων στην ίδια τη δημοκρατία κρίνεται σε μεγάλο βαθμό από το πώς επιλέγουν να νομοθετούν.

Μιλήσαμε στον Επικεφαλής Ερευνητή του ΚΕΦίΜ Κωνσταντίνο Σαραβάκο για μερικές από τις πτυχές του Δείκτη και παρακάτω θα δείτε τις ενδιαφέρουσες απαντήσεις του στα ερωτήματά μας.

Το κεντρικό συμπέρασμα της μελέτης είναι πράγματι απογοητευτικό. Έχουμε εικόνα του πού βρίσκεται η Ελλάδα σε σχέση με την ποιότητα νομοθέτησης σε άλλες ευρωπαϊκές χώρες;

Ο συγκεκριμένος Δείκτης Ποιότητας Νομοθέτησης που αναπτύξαμε στο ΚΕΦίΜ είναι κάτι εντελώς καινοτόμο που αξιολογεί την ποιότητα των νόμων σε 50 μεταβλητές, οπότε αντίστοιχα στοιχεία για άλλες χώρες δεν έχουμε να συγκρίνουμε. Αν και έχουμε ήδη δουλέψει με τούρκικα και βουλγαρικά ινστιτούτα και ο Δείκτης Ποιότητας Νομοθέτησης έχει ήδη προσαρμοστεί για να εφαρμοστεί στην Βουλγαρία και την Τουρκία, δεν έχουμε ακόμα ποσοτικά δεδομένα. Αυτό που μπορούμε να πούμε είναι πως η Βουλγαρία έχει παρόμοια νομοθετικά προβλήματα, ενώ η Τουρκία απέχει από το να είναι μία δημοκρατία που δουλεύει, οπότε η νομοθετική της ποιότητα δεν μπαίνει καν στην συζήτηση.

Ωστόσο ο ΟΟΣΑ, ένας από τους πρώτους οργανισμούς που μελέτησε το πεδίο της νομοθέτησης τόσο ποιοτικά όσο και ποσοτικά, συντάσσει περιοδικές εκθέσεις για όλα τα μέλη του και συνεπώς μπορούμε να έχουμε μία εικόνα. Η Ελλάδα είναι αρκετά χαμηλά στις μετρήσεις του ΟΟΣΑ, που συλλέγει στοιχεία για τις αναπτυγμένες οικονομίες του κόσμου. Για παράδειγμα στην αξιολόγηση εφαρμογής των νόμων η Ελλάδα είναι 42η ανάμεσα σε 45 χώρες. Μας περνάνε χώρες όπως η Κόστα Ρίκα, η Βουλγαρία, η Ρουμανία και η Κροατία. Στην δημόσια διαβούλευση τα πράγματα είναι λίγο καλύτερα, είμαστε 25οι, όμως χώρες όπως η Σλοβακία, το Μεξικό και η Πολωνία είναι πιο ψηλά από εμάς. Οπότε δεν είμαστε Τουρκία, να νομοθετεί ένας άνθρωπος χωρίς καμία διαφανή διαδικασία, αλλά απέχουμε αρκετά και από τις ανεπτυγμένες φιλελεύθερες δημοκρατίες της Δύσης.

Ο Δείκτης συλλέγει δεδομένα για πάνω από 50 μεταβλητές. Ποιες εξ αυτών αξιολογείτε ως πιο σημαντικές σε ό,τι αφορά την ποιότητα νομοθέτησης στη χώρα μας;

Πράγματι οι μεταβλητές που συλλέγει και αξιολογεί ο Δείκτης δεν έχουν την ίδια βαρύτητα. Οι σημαντικότερες μεταβλητές αφορούν την εφαρμογή των νόμων, γιατί για ποιον άλλον λόγο γίνεται ένας νόμος από το να εφαρμοστεί και να λύσει ένα πρόβλημα που έχει δημιουργηθεί; Και εκεί συναντούμε και ένα βαθύτερο πρόβλημα της νομοθέτησης στην Ελλάδα, ότι οι νόμοι δεν εφαρμόζονται. Για το 2018 είχαμε συνολικά 1.036 εξουσιοδοτήσεις για Υπουργικές Αποφάσεις που μόνο το 19% ενεργοποιήθηκε. Μόνο το 1/5 των νόμων ενεργοποιήθηκε εντός 6 μηνών.

Επίσης σημαντικές μεταβλητές είναι εκείνες που ελέγχουν την κοινοβουλευτική διαδικασία και αν τηρούνται όλα όσα προβλέπουν ο κανονισμός της βουλής και το Σύνταγμα. Εδώ εντοπίζουμε μία τεράστια παθογένεια της νομοθέτησης στην χώρα, τις άσχετες και εκπρόθεσμες τροπολογίες. Γίνονται κρίσιμες αλλαγές σε άσχετους παλαιότερους νόμους που μπαίνουν στην διαδικασία της Bουλής 10 λεπτά πριν λήξει η διαδικασία. Σε αυτά ο Δείκτης Ποιότητας Νομοθέτησης δίνει την μεγαλύτερη βαρύτητα.
Πράγματι οι μεταβλητές που συλλέγει και αξιολογεί ο Δείκτης δεν έχουν την ίδια βαρύτητα. Οι σημαντικότερες μεταβλητές αφορούν την εφαρμογή των νόμων, γιατί για ποιον άλλον λόγο γίνεται ένας νόμος από το να εφαρμοστεί και να λύσει ένα πρόβλημα που έχει δημιουργηθεί;
Υπάρχουν κάποιες “εύκολες νίκες” που θα μπορούσαν να βελτιώσουν την ποιότητα νομοθέτησης στη χώρα δραστικά; Σε ποια πεδία η αλλαγή είναι δυσκολότερο να επιτευχθεί;

Το ζήτημα που τίθεται εδώ είναι περισσότερο πολιτικό παρά τεχνικό. Είναι ενδεικτικό πως στην παρουσίαση του Δείκτη στην συνέντευξη τύπου του ΚΕΦίΜ οι καλεσμένοι κ. Γιώργος Γεωργαντάς, Υφυπουργός Ψηφιακής Διακυβέρνησης και κ. Κώστας Ζαχαριάδης, Βουλευτής του ΣΥΡΙΖΑ, τόνισαν πως στα ζητήματα της καλής νομοθέτησης η συναίνεση είναι διακομματική. Σχεδόν όλα τα κόμματα συμφωνούν στο μεγαλύτερο μέρος της ατζέντας για το τι πρέπει να αλλάξει, αλλά στην πραγματικότητα οι αλλαγές έχουν πολιτικό κόστος.

Ωστόσο για να σταθούμε σε ορισμένα σημεία που μπορούν να αλλάξουν πιο άμεσα, θα έλεγα πως ο χρόνος δημόσιας διαβούλευσης των νομοσχεδίων μπορεί και πρέπει να αυξηθεί γιατί οι πολίτες και οι φορείς, όταν τους δίνεται η ευκαιρία, συμμετέχουν. Κατά μέσο όρο στην νομοθέτηση του 2018, τα σχόλια στην δημόσια διαβούλευση ήταν πάνω από 300.

Ένα δεύτερο σημείο, κρίσιμο, είναι πως θα πρέπει να μειωθούν οι άσχετες και εκπρόθεσμες τροπολογίες. Εκεί το ζήτημα δεν είναι μόνο πολιτικό, αλλά καλύτερης οργάνωσης της νομοθετικής ύλης. Θα μπορούσε να θεσπιστεί μία διαφορετική διαδικασία με εκκρεμότητες για τροπολογίες γενικού ενδιαφέροντος, με αρκετό χρόνο για συζήτηση και πραγματική αξιολόγηση. Για αρχή νομίζω πως εκεί θα πρέπει να επικεντρωθούμε, χωρίς να είναι τα μόνα προβλήματα.

Ο Δείκτης είναι ένα εξαιρετικά σημαντικό πρώτο βήμα. Με τι άλλες δράσεις θα μπορούσε η κοινωνία των πολιτών να συνεισφέρει στη βελτίωση της νομοθέτησης στην Ελλάδα; 

Νομίζω πως η κοινωνία των πολιτών ζητάει την ευκαιρία να συμμετέχει, απλώς δεν της δίνεται πάντα. Στον βαθμό που γίνεται δημόσια διαβούλευση και καλούνται φορείς στις επιτροπές της Βουλής για συζήτηση των νομοσχεδίων, η ουσιαστική συμμετοχή με κατάλληλη προετοιμασία και εύστοχη κριτική μπορεί να οδηγήσει σε καλύτερη νομοθέτηση.

Αλλά δεν είναι μόνο πρόβλημα της κοινωνίας των πολιτών, όπως είπαμε συνήθως οι φορείς ανταποκρίνονται. Πρέπει και η πολιτεία να τους καλεί συχνότερα και η εμπλοκή τους να μην είναι τυπική, επειδή πρέπει να πούμε ότι τους ακούσαμε, αλλά ουσιαστική, δηλαδή οι αλλαγές που συστήνουν ύστερα από συζήτηση να ενσωματώνονται όπου κρίνεται απαραίτητο.

Υπάρχουν παραδείγματα χωρών που κατάφεραν με γρήγορα βήματα να βελτιώσουν την ποιότητα της νομοθέτησής τους; Τι διδάσκουν για την περίπτωση της χώρας μας;

Η Βουλγαρία είναι ένα καλό παράδειγμα όπου οι διαδικασία της νομοθέτησης βελτιώθηκε τα τελευταία χρόνια. Οι νόμοι συνοδεύονται από εκθέσεις που αναλύουν ποσοτικά τις επιπτώσεις των ρυθμίσεων που εισάγονται, έχει δημιουργηθεί ανοικτή πλατφόρμα για την δημόσια διαβούλευση και γίνεται μία προσπάθεια να αξιολογείται η εφαρμογή των νόμων.

Όμως, όπως μας ενημέρωσαν Βούλγαροι ειδικοί και καθηγητές παρά το ότι η διαδικασία έχει βελτιωθεί και η οικονομία έχει ρυθμό μεγέθυνσης 3% κατά μέσο όρο τα τελευταία χρόνια, οι άτυπες διαδικασίες νομοθέτησης, όπως οι αδιαφανείς συνομιλίες επιχειρηματικών παραγόντων και πολιτικών, πλήττουν τη νομοθετική ποιότητα της χώρας.

Τον Ιούλιο είχαμε αλλαγή κυβέρνησης. Έχετε μια πρώτη εικόνα της ποιότητας νομοθέτησης των τελευταίων μηνών;

Η εικόνα που έχουμε εμείς είναι ίδια με εκείνη που περιέγραψε στην εκδήλωση μας ο Υφυπουργός Ψηφιακής Διακυβέρνησης κ. Γιώργος Γεωργαντάς, ότι η νέα κυβέρνηση δεν έχει ξεκινήσει τόσο καλά, κυρίως επειδή όταν έχεις μία νέα κυβέρνηση υπάρχουν πράγματα που πρέπει να γίνουν άμεσα για να μπει σε εφαρμογή το κυβερνητικό σχέδιο. Και όντως έτσι είναι, οι πρώτοι νόμοι της νέας κυβέρνησης δείχνουν να έχουν πολύ σύντομο χρόνο διαβούλευσης και λίγο χρόνο συζήτησης στην Βουλή, αγγίζοντας πολλά πεδία πολιτικής ταυτόχρονα.

Ωστόσο στο ΚΕΦίΜ μιλάμε με στοιχεία και δεδομένα και περιμένουμε να δούμε και το κομμάτι της εφαρμογής των νόμων που είναι κρίσιμο για την ποιότητά τους σε έναν χρόνο που θα δημοσιεύσουμε πάλι τον Δείκτη Ποιότητας Νομοθέτησης για το 2019. Θα μπορούμε να έχουμε ξεκάθαρη εικόνα τόσο για το εξάμηνο διακυβέρνησης της Νέας Δημοκρατίας, όσο και για το πρώτο εξάμηνο της διακυβέρνησης ΣΥΡΙΖΑ.
ΑΡΘΡΟΓΡΑΦΟΣ
Founder & Editor
Founder & Editor

Η Μαριάννα Σκυλακάκη γεννήθηκε στην Αθήνα το 1987. Σπούδασε Oικονομικά και Πολιτικές Επιστήμες στο Πανεπιστήμιο του Bristol και κατέχει μεταπτυχιακό στη Δημόσια Διοίκηση (MPA in Public Policy & Management) από τo London School of Economics. Ξεκίνησε την καριέρα της στο Λονδίνο, όπου εργάστηκε ως αναλυτής στο τμήμα επενδυτικής τραπεζικής της Goldman Sachs για 3 χρόνια. Επέστρεψε στην Αθήνα και ίδρυσε την καθημερινή ηλεκτρονική εφημερίδα αθηΝΕΑ το 2014. Αρθρογραφεί στον ελληνικό τύπο (Φιλελεύθερος, Huffington Post, Liberal, Free Sunday κ.ά.) και εμφανίζεται τακτικά στην τηλεόραση ως πολιτική και οικονομική αναλύτρια. Εργάζεται παράλληλα ως σύμβουλος σε θέματα οικονομικών και δημόσιας διοίκησης. Αγαπά το διάβασμα, τα κοντινά και μακρινά ταξίδια, και τις ζωηρές πολιτικές συζητήσεις.

ΑΝΑΖΗΤΗΣΗ

Τα σημαντικότερα νέα της ημέρας, στο inbox σου κάθε μεσημέρι!

ΕΓΓPΑΦΕΙΤΕ ΣΤΟ NEWSLETTER